21世纪以来，我国就空间规划体系的改革与实践进行了持续的探索。相当长一段时间内，“两规协调”、“三规合一”等一直是工作的重点，改革工作主要集中在规划编制范畴。基于诸多省、市的实践，2014年12月，国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部等部委联合启动了市县“多规合一”的试点工作；2017年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《省级空间规划试点方案》，正式启动了省级试点工作。从地方主导的浙江（罗永联，万鹏，2006）、重庆（钱紫华，何波，2010）、广东（赖寿华，黄慧明，陈嘉平，等，2013） 等地的实践，到国家启动的海南（胡耀文，尹强，2016）、福建厦门（何子张，2015） 等地的试点，空间规划体系改革均持续取得了有效的突破与丰富的经验。
重庆自2013年开始，以规划全覆盖工作为切入点，开始了持续的空间规划体系改革探索。重庆未能入选国家试点省、市级试点范畴，与国内其他地区的具体实践路径存在显著差异；同时其工作面向规划编制与实施管理，面向全域的主城区、区县、镇（乡）、村多个层级，其工作更多源自于城乡规划管理部门由内到外的变革探索。总结重庆的相关实践经验，既能弥补现行实践与研究的不足，也能为国家其他的广大地区带来更多的启示。
1 重庆市空间规划体系构建面临的难点
1.1 自身固有的直辖体制、省域构架行政特征
重庆市域面积8.24万km，下辖主城9区以及远郊29个区县（自治县），常住人口3000多万人，一直具有“直辖体制、省域构架”的双重特征。
从行政管理上看，重庆全市呈扁平化管理特征；但从规模上看，全市又相当于一个中等省的规模，包含市域、主城区（类似于省会城市）、区县（自治县）、镇乡、村五个层级，比北京、上海、天津等其它三个直辖市更为复杂。总体上，全市市级机构实际承担着一个省和一个省会城市的政府职能，既要管理38个区、县（自治县），又要管理近千万人口的特大城市，管理难度极大、要求极高。因此，重庆市要建立统一协调的空间规划体系，既有治理体系扁平化之利，又面临空间层次众多、空间关系复杂、管控要素众多之弊。
1.2 上一轮多部门重复主导“多规协调”的冲击
重庆在开展本轮空间规划体系改革之前，自2007年开始就启动过一轮“多规协调”的改革工作。
一是由重庆市规划管理部门主导的“三规合一”试点工作。2007年7月，国家正式批准重庆设立全国统筹城乡综合配套改革试验区。鉴于《重庆市城乡总体规划（2007—2020年）》已上报国务院即将批复，规划管理部门确定永川、璧山、合川、垫江、梁平等5个区县作为城乡总体规划的编制试点，开展“三规合一”试点工作（钱紫华，何波，2010）。该项工作主要有两大目的，一是顺应统筹城乡综合配套改革的要求，改变传统城市总体规划“重城轻乡”的问题；二是通过试点区县城乡总体规划的编制，以空间为载体，充分整合现有的国民经济与社会发展规划、土地利用总体规划以及其他部门的各类专业规划，真正建立“总体规划”的统筹作用。
二是由重庆市发改部门主导的“四规叠合”试点工作。2009年，继规划管理部门主导“三规合一”工作之后，重庆市发改委选取沙坪坝、九龙坡、南岸、江北、垫江、武隆等6个区县开展“四规叠合”试点工作（余军，易峥，2009）。“四规叠合”规划期限为五年，即为一届政府的任期，重点将产业发展规划、城乡总体规划、土地利用总体规划、生态环境保护规划进行叠合，整合成面向实施的经济和社会发展总体规划。
无论是规划管理部门主导的“三规合一”，还是发改部门主导的“四规叠合”，本质上都属于“多规协调”工作。但由于两个部门的多头主导，“多规协调”工作并不彻底，双方工作互相交叉重叠，并没有形成统一固化的技术标准与成果形式；加之多部门的重复主导，对“多规协调”工作的严肃性形成了一定冲击，反而使得后续空间规划改革工作面临更多的障碍。
1.3 当前国家试点和地方主导动力缺失的现实
在重庆2007年启动的“多规协调”改革工作过后，2014年和2017年国家先后启动了“多规合一”市县试点和省级试点。尽管2014年的国家市县试点中重庆江津区已然在列，但主城区作为空间规划改革的前沿所在，却未能进入市县试点；而在2017年的省级试点中，尽管重庆市具有省域架构的特点，由于其固有的直辖体制，全市同样未能进入试点序列。两次未能入选试点范畴，对于重庆市开展新一轮的“多规合一”，无论是政策导向还是工作指引，都形成了正向推动力的缺失。
另外，从广东云浮、福建厦门、广西贺州以及海南、宁夏等地方的实践和试点工作来看，地方政府的强势推动，对于工作成效的获取起着重要的作用。比如广西贺州的市县试点中，成立“多规合一”试点工作领导小组作为推动主体，市委市政府高度重视试点工作，市委书记、市长亲自担任组长（许景权，沈迟，2016）；在海南的省级试点中，省政府成立了由省长任组长、各位副省长为副组长的“多规合一”改革工作领导小组，17个省直管部门全程参与改革工作（胡耀文，尹强，2016）。重庆一方面缺位于国家试点，另一方面上一轮“多规协调”工作负面冲击犹在，很难形成由地方政府主导开展新一轮“多规合一”的强劲工作动力。
2 重庆市空间规划体系构建的具体实践
鉴于重庆市自身特殊的行政构架，以及“多规合一”工作动力的缺失，构建统一的空间规划体系面临巨大难度。重庆市规划管理部门结合现实情况，探索出了一个由内到外、整合协调的改革路径：在缺乏外部强动力推进的情况下，以城乡规划体系为基础，遵循内外部现行工作体制，强化与其他部门的横向协调，将其他部门规划适当扩充纳入空间规划编制体系中，逐步实现不同层级地域的“多规合一”，进而对规划行政体系和法规体系进行充实完善，形成整合、协调的空间规划体系。
2.1 以规划全覆盖统筹空间规划编制体系
“多规合一”工作是构建空间规划体系的重要基石，云浮、厦门、海南等地的实践工作，都是以“多规合一”编制为突破口的。重庆在实践的初探阶段，很难直接全面开启“多规合一”工作，于是先行推进规划全覆盖，以逐步实现空间规划编制体系的构建。
2.1.1 “五级三类”空间规划编制体系的构建
2014年，重庆市正式启动了规划全覆盖工作。这项工作又称之为“法定城乡规划全覆盖”，即实现法定规划编制的全覆盖，实现专业、专项规划编制的全覆盖，并将专业、专项规划涉及空间管控的相关内容落实到法定规划中。按照规划全覆盖的工作界定，法定规划是《重庆市城乡规划条例》中明确规定必须制定的规划，专业规划是由各有关专业部门牵头组织编制、涉及空间布局的部门规划，专项规划则是规划管理部门牵头组织编制的其他相关规划。规划全覆盖工作的推进，实现了纵向各层级地方政府、横向各行政主管部门，按照各自职责和权力的划分，在空间治理上做到有效落实与对应。即在重庆全市域，无论各类空间建设与管制行为，均能做到有规划可依据。
图1 重庆市的“五级、三类”空间规划编制体系
全市“直辖体制、省域构架”的双重特征，意味着市域、主城（类似于省会城市）、区县（自治县）、镇（乡）、村五个层级是一直客观存在的。规划全覆盖工作中区分了法定规划、专业规划和专项规划，基于空间管控的落实过程，重庆市规划管理部门顺势将上述空间规划和具有空间属性的规划类型进行整合，建立了“五级三类”空间规划编制体系（图1），即涵盖了市域、主城、区县（自治县）、镇（乡）、村五个层级和法定规划、专业规划、专项规划三大类型规划（图2—图6）。
图2 重庆市城乡总体规划（2007-2020年） 2014年深化
图3 重庆市合川区城乡总体规划（2015—2030年）
图4 重庆市万盛经开区丛林镇总体规划
图5 重庆市南川区大观镇金龙村村规划
图6 重庆市域美丽山水规划
2.1.2 不同层级地域“多规合一”的开展
“五级三类”空间规划编制体系的构建，是一个扩充整合的过程。各类专业规划、专项规划的快速编制，引发了与法定规划空间上的矛盾与冲突；而各级各类规划编制的标准、精度、深度、时序的不一致，则更加剧了这些矛盾。在这种情况下，规划全覆盖工作继续顺势启动了主城区和各区县的“多规合一”。
2015年，重庆市规划管理部门启动了主城区“多规合一”工作（图7）。这项工作充分借鉴厦门“多规合一”工作经验，在重点实现主城区范围内的城乡规划与土地利用规划的“两规合一”的基础上，进一步协调融合其他专业、专项规划的空间内容，并进一步整合落实到主城区的控制性详细规划中去。随后2017年，以主城区“多规合一”工作为参照，重庆市规划管理部门又快速推进区县的“多规合一”工作。
图7 重庆主城区“多规合一”技术路线
鉴于镇（乡）、村两个层级的空间规划类型并不是很复杂，镇（乡）、村层级的重点主要是协调城乡规划与土地利用规划之间的矛盾。近几年基于与国土部门的充分协调，镇（乡）层级主要实现两个规划协调共管，即镇（乡） 总体规划主要负责镇区的规划管理，镇区之外的镇（乡） 域规划管理则由镇（乡） 土地利用规划负责，实现“两规协调”；村层级自2017年开始，主要采取两个规划合一编制的形式，即一个规划两套成果（村规划和村土地利用规划），实现完全的“两规合一”。
2.2 以各级各导向优化空间规划行政体系
尽管空间规划编制体系实现了跨部门、多层级的协调整合，重庆的地方改革仍需要更多遵循现行行政体制，因此重庆的空间规划行政体系改革，推进更多的是内部体制优化的实践。
2.2.1 市级（含主城）层面强化“统”
在规划全覆盖已实现空间规划编制体系的统筹之后，重庆市规划管理部门依托全市规划委员会，进一步强化自身在市级层面空间治理的统筹作用。
全市规划委员会办公室就设立在重庆市规划局，因此规划委员会的职能建设尤为重要。2014年重庆市成立新一届规划委员会后，其职能表述对比之前进行了较大调整，重点在于把大量需与其他市级部门协调的空间规划工作纳入议事议程，实现传统城乡规划管理向空间规划管理的延伸。新的职能表述中，重点将人口发展规划、近期建设规划等新增纳入议事范畴，更加强化与发改委国民经济与社会发展规划的协调；将历史文化、交通体系、市政基础设施等专项规划新增纳入议事范畴，更加强化了对部门专业规划的统筹、协调。
新一届市规划委员会成立后，首先就推动了《重庆市法定城乡规划全覆盖工作》的相关工作，这为空间规划的互相协调奠定了坚实的基础。另外，市规划委员会具体的审议工作中，削减了传统法定规划的审议内容，加大了需不同部门协调的规划议题比重。总体上，市规划委员会为全市不同部门、不同类型的空间规划提供了一个重要的统筹、协调的平台，也为城乡规划管理部门在“空间规划体系”上职能的发挥与延伸提供了有效的施展空间。
2.2.2 区县层面实现“优”
直辖以来，重庆市远郊区县逐步加快了规划管理机构的独立设置。截止2016年底，全市31个远郊区县（包括万盛、双桥两个市级经济技术开发区）中，除万州、城口、巫山、巫溪4个区县以外，其他均已设立规划局。独立机构的设置逐步健全了地方政府空间规划管理的机制，但无法快速改善基层管理水平相对滞后的问题。
2014年1月，重庆市委组织部、重庆市人力社保局、重庆市规划局联合印发了《重庆市区县首席规划师管理办法》，并从这一年起正式推进区县“首席规划师”工作。根据重庆市规划局的统计，截止2016年，首席规划师们共赴区县930余次，深度参与了城乡总规编制与修改、城市设计、危旧房改造规划、公共配套设施规划、重大建设项目规划设计等2 600余个项目的咨询与决策，培训基层规划工作人员达1 300 余人次，大大提升了区县规划水平。重庆首创的区县首席规划师制度在行业内获得了高度的认可，中国城市规划学会评价为“全国规划技术支持区县与规划管理相结合的典范”。
2.2.3 镇级层面解决“有”
长期以来，重庆市乡镇一级的规划管理工作主要由建设主管部门负责。根据过去管理的要求，乡镇政府对于村镇规划的管理，只需配备专职甚至是兼职人员即可，不一定设有专门的机构部门。
自远郊区县规划管理机构的独立设置推行以来，区县规划局均设立了村镇科，以实现对乡镇规划管理工作的指导；与此同时，各区县也逐步加大力度，强化镇一级管理机构的建设。以重庆市长寿区为例，截止2017年底统计，全区域7个街道、12个镇全部实现了专门的乡镇规划管理机构的设置。目前，各镇级机构，一般是规划与建设管理合署设置，名称差异较大，诸如“建设管理科”、“城市建设管理办公室”、“规划建设管理环保办”、“村建办”等，其职能设置也会存在一定差异...